W ostatnim czasie wielu autorów podjęło się omówienia świadczeń wprowadzonych przez ustawę z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, zwaną powszechnie, jak i w tym tekście „tarczą antykryzysową”). W prasie i literaturze specjalistycznej szeroko analizowane są przesłanki i etapy postępowania w sprawach o dofinansowania wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy. Przy przygotowaniu niniejszego artykułu nie natknąłem się jednak na tekst poświęcony zaskarżaniu odmowy przyznania takich świadczeń. Tymczasem zagadnienie to powinno być brane pod uwagę przy podejmowaniu przez przedsiębiorców decyzji związanych z tym świadczeniem.

Regulacje prawne

Ustawa nowelizowana [czyli ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. zwana dalej „u.s.r.z.”)]. nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy (dla wygody określane dalej jako „Dofinansowanie Wynagrodzeń”). Próżno szukać w tym zakresie odsłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej jako „k.p.a.”) tak, jak zresztą czyni to w stosunku do rekompensaty wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym, o którym mowa w art. 15a ust. 1 u.s.r.z, w art. 15a ust. 10. W zakresie interesującego nas świadczenia jedyne szczątkowe odesłanie zostało zawarte w art. 15g ust. 17 u.s.r.z. stanowiącym, że:

Do wypłaty i rozliczania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7–16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Świadczenia zawarte w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (zwana dalej „ustawą antykryzysową”) mieszczą się z kolei w zadaniach państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, określonych przez ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 z późn. zm.). Także w tej ustawie nie zostały przewidziane środki kontroli władzy publicznej związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych.

Istota dofinansowania

Dofinansowanie Wynagrodzenia zostało ukształtowany w sposób charakterystyczny dla świadczeń z zakresu łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 9 ust. 1 ustawy antykryzysowej w związku z art. 15g ust. 17 i 20 u.s.r.z. dyrektorzy wojewódzkich urzędów pracy po sprawdzeniu wymogów formalnych wniosku i stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnienia warunki przyznania świadczenia, występuje do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, którym jest obecnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń. Jeżeli dysponent Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych udzieli limitu świadczeń dyrektor powiatowego urzędu pracy lub osoba przez niego upoważniona ma obowiązek zawrzeć i wykonywać umowę o dofinansowanie z przedsiębiorcą. W razie nieuzyskania limitu dyrektor powiatowego urzędu pracy w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń. Dzieje się tak również w przypadku stwierdzenia nie spełnienia warunków przyznania świadczeń.

Powyższe oznaczałoby, że przyznanie świadczenia zależy wyłącznie od woli dysponenta Funduszu. Wniosek taki byłby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest (a przynajmniej powinna być) Rzeczpospolita Polska. Minister albo powinien wykonywać akt planowania finansowego poprzez odgórne określenie limitu świadczeń dla każdego powiatowego urzędu pracy z osobna albo powinien rozstrzygać kwestię przyznania finansowania świadczeń przedsiębiorcy w drodze jakiegoś aktu administracyjnego, o ile nie decyzji administracyjnej.

Można by podnieść, że sprawa dotyczy zawarcia umowy cywilnoprawnej, więc nie jest sprawą administracyjną. Wniosek taki byłby zbyt pochopny. Co prawda w literaturze podnosi się,
że w przypadku działania administracji publicznej w formie umowy cywilnoprawnej organy władzy publicznej dysponują szerszą samodzielnością prawną, jednak w tym przypadku zajęcie stanowiska przez decydentów o przyznaniu świadczenia następuje na przedpolu zawarcia porozumienia. Zawarcie umowy jest tylko sposobem wykonania powziętej decyzji o przyznaniu świadczenia. Swoboda, jaką dysponują w tym zakresie organy władzy publicznej powinna być ograniczona poprzez obowiązek wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych w szczególności zasady równości, sprawiedliwości społecznej i społecznej gospodarki rynkowej. Truizmem jest stwierdzenie, że swoboda rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności w sposobie załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe nie sposób chyba oprzeć się wrażeniu, że celem takiego ukształtowania regulacji było pominięcie rygorów postępowania administracyjnego, co moim zdaniem może godzić w zasadę równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych.

Możliwość zaskarżenia

Stanowisko sądów administracyjnych, co do możliwości i trybu zaskarżania pisemnej odmowy przyznania świadczeń (zawarcia umowy) jest niejednolite.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 114/11 uchylił akt Powiatowego Urzędu Pracy dotyczący negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie z Funduszu Pracy kosztów szkolenia specjalistycznego kursu dla czterech pracowników wydany na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035 z późn. zm.). Powiatowego Urząd Pracy nietrafnie stwierdził, że przedsiębiorca nie spełnia warunków ustawowych do nabycia świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. III SA/Gd 719/14 stwierdził, że ma kompetencję do badania odmowy dokonania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. Przywołał w tym zakresie Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. I OSK 1736/11: „Rozstrzygnięcie w zakresie odmowy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia dwóch stanowisk pracy dla skierowanych dwóch bezrobotnych ze środków funduszu pracy na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2009 r. w sprawie dokonywania refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej oraz form zabezpieczenia zwrotu otrzymanych środków (Dz. U. Nr 62, poz. 512 ze zm.) nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej, ale czynności z zakresu administracji publicznej.”

Z kolei w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 lipca 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 562/19 Sąd stwierdził, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy „starosta podaje przyczynę odmowy. Przepis ten wskazuje również na dodatkowy element, jaki powinno zawierać powiadomienie o odmowie uwzględnienia wniosku – jest nim podanie przyczyny odmowy. Prawodawca nie przewidział zatem formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania dofinansowania, ale określił, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie, w którym podaje się przyczyny odmowy”. Sąd w sprawie odrzucił jednak skargę jako wniesioną po terminie.

Instrument przyznawania świadczeń w oparciu o zawartą umowę został zastosowany przez ustawodawcę przy przyznawaniu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej. W tym miejscu powołuję postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2019 r. I GSK 349/19 celnie ujmującego istotę poruszanego zagadnienia. „Trafnie WSA zauważył, że w postępowaniu w ramach uzyskania pomocy technicznej można wyróżnić dwa etapy. Pierwszy związany jest z przyznawaniem pomocy i zostaje wszczęty złożeniem przez Stronę wniosku o przyznanie pomocy. Etap ten ma charakter administracyjny. Finalizacją jego jest rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy – pozytywne lub odmowne. Ten etap ma charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjnym) bądź cywilnoprawny. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, natomiast administracyjnoprawny będzie miała skarga do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą – czego w istocie domaga się autor skargi kasacyjnej. W związku z tym Skarżąca albo korzysta z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego składając skargę do sądu administracyjnego.

Przykładem przeciwnego stanowiska, wykluczającego możliwość zaskarżenia odmowy zawarcia umowy, może być postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 744/17, które oddaliło skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 1079/16, które z kolei odrzuciło skargę skarżącego. Sąd stwierdził, że sprawa negatywnego rozpatrzenia wniosku skierowanego do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie jest sprawą administracyjną, a sam akt nie jest innym aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa dotyczyła refundacji części kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne bezrobotnego.

Zdaniem autora bardziej uzasadnione jest stanowisko dopuszczające sądowoadministracyjną kontrolę odmowy przyznania świadczeń przez dyrektora powiatowego urzędu pracy. W wyniku rozpatrzenia wniosku przedsiębiorcy dochodzi do jednostronnego autorytarnego skonkretyzowanie prawa do otrzymania świadczenia pochodzącego ze środków publicznych lub ustalenie braku tego prawa. Podpisanie umowy jest tylko konsekwencją takiego ustalenia prawnego.

Autor: Radca Prawny Maciej Kucmin